Projet de loi de finances 2019, l’équipement des forces en débat

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Cédric Perrin, co-rapporteur du programme 146 « Equipement des forces » au Sénat, a souligné combien ce programme est structurant pour les armées car il concerne l’équipement des forces et représente 30 % des crédits du ministère pour 2019. En outre, avec 10,9 milliards d’euros, il s’agit aussi du premier budget d’investissement de l’Etat.

 

Forces Operations l’avait déjà relevé : le fait majeur de ce premier budget de la nouvelle LPM, c’est naturellement la progression des crédits : + 644 millions d’euros par rapport à 2018, soit une augmentation de 6,3 %. Toutefois, cette hausse n’est pas uniformément répartie. Elle bénéficie surtout à l’action 6 « Dissuasion » (+ 331 millions d’euros) et à l’action 7 « Commandement et maîtrise de l’information » (+ 304 millions d’euros). Ceci, dit les autorisations effectives d’engagement n’évoluent pas de manière uniforme.

Mais comme tout est dans la nuance, la réjouissance permise par l’augmentation de budget est ternie par certaines décisions d’affectation. Par exemple, la commission Défense a dénoncé publiquement le fait que le Gouvernement ait décidé de faire supporter la totalité du surcoût OPEX de 2018 au seul ministère des Armées. Cela correspond à 404 millions d’euros qu’il faut trouver dans le budget des armées. C’est le programme 146 qui sera le plus lourdement impacté, avec 319 millions d’euros annulés. Il s’agit du recours à la facilité habituelle : les annulations sur les programmes d’équipements produisent des impacts de moyen-long terme, peu visibles pour nos concitoyens à court terme. Ces millions annulés aujourd’hui, il faudra les payer plus tard, c’est-à-dire au cours d’une LPM qui, avant même son premier jour, est déjà dans le rouge.

Ces annulations de programmes ne sont pas symboliques : pour le programme 146, elles représentent 3 % des crédits. Raisonnement adopté par le gouvernement : les armées ont plus de crédits, donc on peut leur en prendre plus. Si on suit ce raisonnement lorsque le budget des armées augmente d’1,7 milliard d’euros, que se passera-t-il lorsqu’il s’agira d’ajouter 3 milliards chaque année, dans la seconde partie de la LPM ?

Deuxième conséquence probable de ces annulations : l’aggravation des restes à payer, ces charges qui se répercutent sur l’année suivante. Pourtant, là encore, la LPM prévoyait leur diminution progressive.

Et Cédric Perrin de conclure que nous voyons malheureusement cette LPM de redressement se heurter d’emblée à des logiques budgétaires qui posent la question des priorités politiques. Dans ces conditions, on se demande comment, dans les années qui viennent, moderniser la dissuasion, combler les trous capacitaires, moderniser les matériels conventionnels, tout en investissant les nouveaux champs de conflictualité et en renforçant le renseignement.

Hélène Conway-Mouret, co-rapporteure du programme 146, en a « rajouté une couche » en déplorant qu’« on ne peut aborder l’examen des crédits du programme 146 sans considérer le contexte général dans lequel s’inscrit le Projet de Loi de Finances pour 2019. Ce contexte, c’est d’abord celui de la LPM, sur laquelle nous avons fondé beaucoup d’espoirs, puisqu’elle a été votée à la quasi-unanimité du Sénat. Plus important encore, le contexte, c’est celui des espoirs et des attentes des femmes et des hommes qui servent la France dans nos armées. Or ces espoirs sont déjà déçus, avec la fin de gestion 2018 et les 404 millions d’euros ponctionnés sur les crédits de 2018 ».

Le problème budgétaire lié aux OPEX est avant tout un problème politique : tout d’abord, cette ponction est contraire à l’article 4 de la LPM de 2013, qui s’applique encore en 2018, qui prévoyait que le surcoût des OPEX était financé par la solidarité interministérielle que le Gouvernement actuel a réaffirmée dans la nouvelle LPM mais qu’il écarte aujourd’hui d’un revers de la main.

L’enjeu va bien au-delà des 404 millions d’euros de 2018 (dont 319 millions pour le seul programme 146) : c’est la crédibilité des engagements de la LPM qui est en jeu, parce que le Gouvernement fait à l’automne le contraire de ce qu’il a dit au printemps, déplore Hélène Conway-Mouret. Or le Gouvernement a fait le choix d’une LPM longue (7 exercices), et déséquilibrée, puisque l’essentiel de l’effort sera en deuxième partie de LP.

Certes, il y aura en 2019 un certain nombre de livraison et de commandes, dont les 500 premiers véhicules VT4, mais l’annulation de 319 millions d’euros en 2018 pour le programme 146 représente un mauvais départ pour la dimension capacitaire du redressement annoncé des armées. 319 millions d’euros d’annulation, c’est l’équivalent de deux ans et demi de livraisons de blindés Griffon !

Rappelons que le programme Scorpion, dans son ensemble, est un projet très ambitieux par ses objectifs. Or, Thalès a rencontré des difficultés significatives sur les Griffon. De ce fait, les trois exemplaires annoncés comme à livrer dès cette année pourraient bien ne pas être réceptionnés par l’armée de Terre. Thalès se veut rassurant : les difficultés sont très clairement identifiées et en cours de traitement, ce qui devrait permettre, selon l’entreprise, de tenir le calendrier de livraison prévu, soit 89 exemplaires à livrer sur l’année.

L’équipement des forces armées en matériel neuf se poursuit mais…

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Préparation et emploi des forces en 2019 : programme adopté mais… prudence !

Jean-Marie Bockel, co-rapporteur du programme 178, a exprimé sa satisfaction quant à l’évolution des crédits du programme 178 en cette première annuité de la nouvelle LPM tout en restant vigilant sur un certain nombre de points : les crédits de paiement augmentent de 8,9% par rapport à 2018 pour s’établir à 8,78 milliards d’euros.

Cette progression a deux causes essentielles :

- l’augmentation des ressources dédiées au financement des opérations extérieures, soit 195 M€ (après une augmentation de 125 M€ en 2018) pour atteindre 600 millions d’euros,

- et l’effort en faveur des crédits d’entretien programmé du matériel, avec 375 M€ supplémentaires, soit une augmentation de 8% permettant d’atteindre 4,2 Md€ en 2019.

La progression des autorisations d’engagement dédiées à l’EPM (entretien programmé du matériel) est encore plus spectaculaire, s’établissant à 69,9% pour atteindre ainsi 14,9 milliards d’euros (contre 8,8 en 2018). La hausse provient donc partiellement du resoclage budgétaire des surcoûts des OPEX pour 600 millions d’euros, sur les 850 millions d’euros consacrés aux OPEX en 2019. Cette « sincérisation » du budget va dans le bon sens.

Cependant, a prévenu Jean-Marie Bockel, le niveau de crédits prévu ne sera pas suffisant, ce qui entraînera l’année prochaine encore des mises en réserve et un douloureux débat sur la fin d’exécution budgétaire. Par ailleurs, si la commission a soutenu le principe de ce resoclage, c’était à concurrence d’une augmentation du budget de la mission. Or le budget augmente mais le poids relatif des OPEX passera entre 2018 et 2019 de 5 à 7% des crédits du programme 178. Les crédits dédiés aux OPEX augmenteront de 48% contre 9% pour l’ensemble du programme. Il faudra donc être très attentif à l’augmentation des crédits OPEX qui doivent atteindre 1,1 milliard d’euros dès 2020. Dernière remarque, la commission a heureusement modifié l’article 4 de la LPM 2019-2025 pour prévoir que les surcoûts nets, hors crédits de masse salariale, non couverts, feront l’objet d’un financement interministériel, la participation de la mission « Défense » à ce financement interministériel ne pouvant excéder la proportion qu’elle représente dans le budget général de l’État.

L’autre évolution remarquable de 2019 concerne l’accroissement des moyens du programme 178 dédié à l’entretien programmé du matériel (EPM). Il faut rester particulièrement attentif à la progression des coûts unitaires du maintien en condition opérationnelle qui augmentent dans tous les domaines : terrestre, naval et aéronautique. Le risque d’une envolée exponentielle de ces lignes budgétaires est réel.

Concernant le délestage d’activités du MCO terrestre vers le privé, les hypothèques qui pesaient sur le financement de cette réforme ont été levées et les crédits nécessaires à l’externalisation des marchés d’entretien sont à un niveau suffisant, comme en témoigne l’augmentation des autorisations de programme. Pour un équipement, les multiples contrats d’entretien seront regroupés en un seul, confié à un seul industriel en charge de l’entretien, de la gestion des stocks de rechange et de la disponibilité de l’équipement concerné. C’est un changement de paradigme.

Dernière observation sur l’augmentation des crédits de l’EPM, l’effort consenti ne se traduit pas par une augmentation de la disponibilité technique opérationnelle et son amélioration tardera probablement à venir. Même si Forces Operations se focalise sur les aspects terrestres, une évocation de l’aspect aérien n’est pas sans intérêt : la disponibilité technique de l’A400M était de 28% du parc au 1er septembre 2018, celle du Mirage 2000D de 33%, celle du Rafale Air de 55%, celle du Tigre de 29%.

Christine Prunaud, co-rapporteure du programme 178, a souligné que l’activité opérationnelle reste inférieure de près de 10% aux objectifs fixés. La situation est préoccupante pour les trois armées.

Depuis le déploiement de Sentinelle, la cible de 90 jours de préparation opérationnelle pour l’armée de Terre n’a plus été atteinte, réduite à 72 en 2016, elle n’est remontée à 81 jours en 2017 et devrait y rester en 2018 et 2019.

De même, les nouvelles normes d’entraînement destinées à évaluer la capacité des équipages sur cinq matériels majeurs en service dans les forces – Leclerc, AMX 10RCR, VBCI, VAB et CAESAR – prévues dans le cadre de la LPM 2019-2025 ne sont réalisées qu’à 54% en moyenne en 2018. La remontée prévue est très lente : 57% en 2019 et 59% en 2020.

Des amendements à la LPM 2019-2025 ont été adoptés pour que l’urgence de la remontée de la préparation opérationnelle soit affirmée et ne soit pas repoussée à un horizon de moyen terme. Dans le cadre de la préparation de cet avis budgétaire, la commission sénatoriale a poursuivi l’examen attentif de l’exercice de leur mission par les grands services de soutien, éternels sacrifiés du ministère ayant subi de plein fouet la révision générale des politiques publiques.

Au final, après l’expression d’avis mitigés, voire négatifs de certains groupes parlementaires, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Défense », avec 5 voix pour, du groupe LREM et de M. Robert del Picchia, et l’abstention des autres commissaires présents (38 abstentions).